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降低個人、企業稅負,調節居民收入差距……現代稅收制改革該如何發力

時間:2020-10-11 16:22:42>跟律師談談<

文/孫玉棟(中國人民大學公共管理學院教授)

龐偉(中國人民大學財政金融學院博士后)

   2012年,黨的十八大提出了國家治理能力與治理體系現代化的這一重要論斷。而2013年的十八屆三中全會首次提出了“現代財政制度”這個概念,同時指出:“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。

   這句話強調了“財稅體制”,而非財政體制,因而不僅把稅收在我國財政制度中重要作用突顯出來,這是對現代稅收制度功能和作用的全新界定,指出了稅收制度作為政府的宏觀經濟調控手段,要在經濟、政治、文化、社會以及生態文明等各個領域充分發揮作用。這說明我國現代稅收制度已經從抽象的概念層面走向了具體的實踐環節。

   2016年,十三五規劃中明確提出,要建立“稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的現代稅收制度”。這是我國第一次在國家戰略規劃中明確提出“現代稅收制度”這個概念,標志著此后我國稅收制度完善的方向就是建立和完善現代稅收制度。

   基于新時代背景的要求,我國現代稅收制度的改革趨勢應該從以下幾方面發力:

一、全面落實稅收法定原則

   根據“落實稅收法定原則”的要求,全國人大常委會法工委于2015年3月出臺了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》,要求必須按照法律規定設稅、征稅、治稅,明確提出在2020年以前配合稅制改革進程,要適時將與稅制改革相關稅種的稅收條例上升為法律,并相應廢止有關稅收條例。

   截至2020年9月,在我國當前的稅收法律制度框架中,稅收實體法包括個人所得稅法、企業所得稅法、耕地占用稅法、車船稅法、船舶噸稅法、環境保護稅法、車輛購置稅、資源稅、煙葉稅、契稅和城市維護建設稅等11部。從時間上看,十九大后全國人大通過實施的稅收實體法有7部,印花稅、土地增值稅、增值稅和消費稅等4個稅種的法律征求意見稿已經公布。社會非常關注的房地產稅立法也在穩妥的推進中,這說明十九大后我國稅收法定進程是在逐步加快的。

   當然,在全部稅收條例上升為法律或廢止后,全國人大、國務院和財政部還應當及時出臺實施條例及配套規章和規范性文件,做好稅法的細化和解釋工作。另一方面,在當前稅收實體法立法進程加快的背景下,我國稅收程序法《稅收征管法》的修訂進程相對比較滯后,這造成了稅收征管法缺位而稅收實體法越位,因此應當根據新時期稅收工作的基本要求,加快對《稅收征管法》的修訂。

二、更好地支持實體經濟發展

   2017年中央經濟工作會議提出,需要“大力降低實體經濟成本,降低制度性交易成本,繼續清理涉企收費?!币虼?,現代稅收制度要適應實體經濟發展的需要,最直接的就是減少企業的稅負負擔,從而達到放水養魚的效果。

   從2017年到2019年,我國增值稅一般納稅人稅率連續三年簡并和下調,由17%、13%、11%和6%四檔稅率調整至13%、9%和6%三檔。除了增值稅減稅政策之外,2019年新修訂實施的個人所得稅法也顯著了降低了中低收入居民納稅人的稅負。

   此外,自2019年5月1日起,我國還在降低養老保險單位繳費比例的同時,繼續階段性降低失業保險、工傷保險費率,這進一步減輕了企業所承擔的社會保障負擔。2020年為了應對新冠肺炎對經濟增長持續累積的消極影響,我國進一步出臺了一系列稅費優惠政策用以支持疫情防控和復工復產。

   2017年12月22日,美國總統特朗普正式簽署《減稅與就業法》。根據美國國會稅收聯合委員會對未來10個財政年度(2018-2027年)的估計,這10年減稅總額達14560億美元,相當于平均每五年減稅大約為5.075萬億人民幣。

   而根據財政部關于我國實際減稅降費的數據,2016年-2019年我國全年實現減稅降費分別為6000多億元、1萬億元、1.3萬億元和2.36萬億元,2020年預計減負將超過2.5萬億元。以此計算的話,2016-2020這5年減稅降費規模至少將超過7.76萬億元。這樣的減稅規??隙軌蝻@著地降低企業負擔,解決企業困難,激發市場活力。尤其在受到新冠疫情影響下,如何恢復經濟、支持實體經濟發展,減稅降費的各種政策組合將發揮重要支撐作用。

三、健全地方稅體系

   實施分稅制以來,隨著“財權上收、事權下放”,我國地方政府的財政壓力逐年累積。加上以經濟建設為中心的剛性要求以及有限的財力,相比于經濟增長,地方政府改善民生的積極性相對較低。

   從2018年開始,我國分別對義務教育、學生資助、基本就業服務、基本生活救助、基本住房保障和醫療衛生、科技、生態環境、公共文化和自然資源等領域的中央與地方財政事權和支出責任進行了明確。但從圖2的結果可以看出,2017-2019年我國中央和地方政府財政自主度水平都有不同程度下降,而從財政收入降幅來看,中央和地方一般公共預算收入增速分別為-4.69%和-4.87%。

   這可以說明地方政府受近年來大規模減稅降費政策的影響更大,因而要求現代稅收制度要合理確定中央與地方的收入關系,通過健全地方稅體系來穩定地方政府的財力。尤其是營改增之后,地方主體稅種出現缺位,需要通過一系列的稅制改革完善稅系,真正實現財力與事權和支出責任的匹配。

   地方政府可以通過地方稅、共享稅構成的地方稅體系獲得稅收收入。因此,新時代背景下地方稅體系的建設主要涉及財產稅和共享稅兩個方面。十九大后,我國地方稅體系中的財產稅在稅制設計方面并沒有進行大幅度的調整。而共享稅政策方面,中央也明確將繼續保持增值稅收入劃分“五五分享”的政策不變。

   但2019年9月26日,國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》(國發[2019]21號)提出,要在后移消費稅征收環節之后,將消費稅改革的增量部分穩步下劃地方,這有助于健全地方稅體系,緩解地方政府財政壓力。

四、調節居民收入差距

   現代稅收制度能有助于發揮政府的再分配調節功能,整體稅制中的直接稅是關鍵,而直接稅中個人所得稅又是最直接、最有效調節收入差距的稅收政策。

   2019年1月1日,我國實施修訂了的個人所得稅法,其中主要變化包括完善居民納稅人和非居民納稅人的相關規定,對部分勞動性所得實行綜合征稅,擴大級距、優化稅率結構,提高綜合所得基本減除費用標準,設立六項專項附加扣除以及增加反避稅條款等六個方面。

   在2018年8月31日國務院政策例行吹風會上,財政部副部長程麗華就表示,“改革后,個人所得稅納稅人占城鎮就業人員的比例將由改革前的44%降至15%?!痹偌由蠈m椄郊涌鄢?,中低收入家庭的個人所得稅稅負會大幅下降。

   2019年我國個人所得稅收入同比下降25.1%,而從圖3中2019年的基尼系數的變化來看,城鄉居民收入差距有明顯的減小,因而可以認為2019年實施的個人所得稅政策對城鄉居民收入差距起到了顯著的正向調節作用。

五、推進綠色發展

   十九屆四中全會強調,要“完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向?!苯Y合現行稅制,綠色消費會被消費稅所引導,而綠色生產則主要會受到環境保護稅和資源稅的約束。2018年1月1日,我國環境保護稅法開始正式實施,而資源稅法也將從2020年9月起施行。

   曾先峰等人認為資源稅和環境保護稅有助于形成推動綠色發展的內生動力,有利于打贏污染防治攻堅戰。但與資源稅相比,環境保護稅能更有效地抑制廢棄物排放,因此現代稅收制度要促進綠色發展,重點應當是環境保護稅。

   今后需要進一步擴大環境保護稅的征收范圍,加大部分污染物的環境保護稅稅率。在逐步將二氧化碳,有機物排放、揚塵等納入到環境保護稅征收范圍的同時,階段性、高強度的提高所有污染物的環境護稅稅負,避免提高單一污染物環境保護稅稅負而對其他污染物治理投入的“擠出效應”。

六、實現稅收征管的現代化

   實現稅收征管現代化,能夠滿足提高國家治理能力和治理體系現代化的要求,保障現代稅收制度能夠得以有效運作,使其充分發揮稅收職能作用,而現代化稅收征管體系主要包括現代化征管體制和現代化征管手段兩個方面。

   2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提出,到2020年要建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制。2018年《深化黨和國家機構改革方案》指出,“改革國稅地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機構合并,國稅地稅機構合并,并實行以國家稅務總局為主與省級人民政府雙重領導管理體制?!边@不僅能夠很好地解決國稅與地稅機構分設所導致的信息交流不通暢等方面的問題,還進一步縮短了我國稅收征管鏈條,加強了稅費收入執行過程中的剛性和規范性,有利于今后稅費制度改革的落實。

   此外,隨著我國“互聯網+稅務”行動的不斷推進,大數據、云計算等越來越多的現代化信息技術手段被應用到稅收征管各個環節。2018年,國家稅務總局提出通過升級“金稅”三期工程與“互聯網+稅務”行動計劃,著力打造了全天候、全方位、全覆蓋、全流程、全聯通的智慧稅務生態系統。配合國地稅征管體制改革深入推進,稅務部門資源進一步優化配置,再加上金稅三期等信息化系統的深化應用,稅務機關的稅收征管效率會大幅提升,納稅人的納稅成本會顯著降低,營商環境會進一步改善,這將有助于經濟的高質量發展。



(注:本新聞來源騰訊網)

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